Sulla base delle disposizioni contenute nella Decisione di esecuzione (UE) n. 2019/2151 della Commissione, del 13 dicembre 2019, che stabilisce il programma di lavoro relativo allo sviluppo e all'utilizzazione dei sistemi elettronici previsti dal Codice doganale dell'Unione (CDU), e come annunciato nel Piano d'azione sull'unione doganale dell'UE predisposto dalla Commissione europea e pubblicato il 28 settembre scorso (illustrato dal Direttore Centrale dell'Area Dogane dell'ADM, ing. Roberta De Robertis, nel corso del webinar Assonime svoltosi il 16 dicembre 2020), il 15 marzo 2021 è stata avviata la prima fase di attuazione del nuovo Sistema di Controllo delle Importazioni (Import Control System 2, ICS2), nell'ambito dell'EU Customs pre-arrival security and safety programme.
1. Il nuovo Sistema di Controllo delle Importazioni
Il nuovo sistema è destinato a sostituire completamente l'attuale sistema di controllo al termine di ulteriori due fasi, e riguarda, per il momento, solo gli operatori postali e i corrieri aerei espressi, che dovranno dichiarare in anticipo le merci in arrivo nel territorio doganale dell'UE attraverso la compilazione digitale della dichiarazione sommaria di entrata (ENtry Summary declaration - ENS). A seguito dell'attuazione della seconda e della terza fase di implementazione del sistema – entro le date previste del 1° marzo 2023 e del 1° marzo 2024 – ICS2 sarà esteso a tutti gli operatori economici e a tutte le modalità di trasporto.
Il sistema di controllo dell'entrata delle merci nel territorio doganale dell'Unione viene innovato nell'ambito delle misure di sicurezza contenute nella normativa doganale dell'UE, che prevede una gestione dei rischi fondata sull'acquisizione in via preventiva di dati relativi alle spedizioni, per consentire una analisi del rischio e i necessari interventi prima dell'ingresso delle merci nel territorio dell'Unione. Tale analisi viene effettuata sulla base delle dichiarazioni sommarie di entrata (ENS), presentate all'Ufficio doganale di prima entrata, attualmente attraverso il sistema informativo predisposto per tali funzionalità (Import Control System, ICS). È utile precisare che il modello ENS può essere compilato dal vettore o da altri soggetti abilitati, individuati dall'art. 127, par. 4, CDU (Reg. UE n. 952/2013), come "l'importatore, il destinatario o un'altra persona in nome o per conto della quale agisce il vettore, e qualsiasi persona in grado di presentare o di far presentare le merci in questione", e deve essere presentato all'Ufficio doganale di prima entrata, definito dall'art. 1, punto 15, del Reg. delegato (UE) n. 2015/2446, come modificato dal Reg. delegato (UE) n. 2020/877, quale "ufficio doganale competente per la vigilanza doganale nel luogo in cui il mezzo di trasporto che trasporta le merci arriva e, se del caso, è destinato ad arrivare, nel territorio doganale dell'Unione in provenienza da un territorio situato al di fuori di esso".
In sintesi, con tale sistema di controllo le autorità doganali possono ottenere una serie di dati relativi alle merci oggetto di importazione prima che le stesse siano introdotte nel territorio dell'Unione europea, potendo così compiere le dovute valutazioni disponendo, in caso, anche il divieto di carico delle merci sul mezzo di trasporto.
Nell'ambito del progetto di innalzamento del livello di protezione del mercato interno e dei cittadini dell'UE, la Commissione ha ritenuto necessario affinare ulteriormente l'analisi del rischio, per rendere più efficaci ed efficienti i controlli in dogana e consentire alle autorità doganali di meglio identificare, preventivamente, le spedizioni ad alto rischio. A tal fine, a seguito della citata Decisione di esecuzione (UE) n. 2019/2151 la Commissione ha introdotto nel 2020 ulteriori adempimenti a cura degli operatori economici, di progressiva e graduale attuazione, con le modifiche apportate al Reg. delegato (UE) n. 2015/2446 dal Reg. delegato (UE) 2020/877 del 3 aprile 2020 e al Reg. di esecuzione (UE) n. 2015/2447 dal Reg. di esecuzione (UE) n. 2020/893 del 29 giugno 2020. È da rilevare che con quest'ultima modifica la Commissione è intervenuta, tra l'altro, sostituendo gli articoli da 182 a 186 del Reg. di esecuzione (UE) n. 2015/2447, prevedendo l'utilizzo del nuovo sistema elettronico ICS2, relativo alla presentazione e la registrazione delle dichiarazioni sommarie di entrata, e precisando alcune disposizioni per l'analisi dei rischi e dei controlli, a beneficio di una migliore agevolazione del commercio legittimo.
2. La circolare dell'Agenzia Dogane e Monopoli
A livello nazionale, l'Agenzia Dogane e Monopoli è recentemente intervenuta con la Circolare n. 11 del 12 marzo 2021 (Prot. 77802/RU), accompagnata in pari data da una nota per le associazioni di categoria (Prot.: 77807/RU) e un avviso riepilogativo delle disposizioni in materia di entrata delle merci nel territorio doganale dell'UE, riguardanti gli adempimenti e le deroghe previsti dal nuovo quadro normativo in applicazione delle misure di sicurezza (Import Control System 2, ICS2), precisando, in particolare, gli adempimenti per gli operatori postali e i corrieri espresso, soggetti alle nuove disposizioni in questa prima fase di introduzione del nuovo sistema.
Come evidenziato dall'Agenzia, la nuova architettura del sistema ICS2 innova le funzionalità utili alla presentazione, al trattamento e alla conservazione dei dati contenuti nelle dichiarazioni sommarie di entrata ENS, necessari all'analisi dei rischi doganali ai fini della sicurezza, nonché per il successivo scambio di tali informazioni e dei risultati dei controlli tra le autorità doganali degli Stati Membri e con la Commissione; il sistema è poi predisposto per ulteriori sinergie con altri sistemi di gestione dei dati relativi alle attività e alla sicurezza delle frontiere dell'UE. Le tre fasi previste per la completa implementazione del nuovo sistema ICS2 corrispondono ognuna ai diversi adempimenti introdotti dalle disposizioni unionali, con una applicazione graduale, per arrivare alla presentazione, in via telematica, della ENS completa di tutte le indicazioni necessarie, indicate nell'Allegato B, del Reg. delegato (UE) n. 2015/2446, alle colonne F2, F3 e F4, per tutte le tipologie di merci e per tutte le modalità di trasporto. L'attuazione graduale prevede, infatti, nella prima fase avviata il 15 marzo u.s. l'adempimento dell'obbligo di presentazione dell'ENS attraverso il sistema ICS2 solo per gli operatori postali e i corrieri espresso, che dovranno inserire nella dichiarazione sommaria di entrata un set minimo di dati relative alle merci trasportate solo per via aerea; la seconda fase, la cui attuazione è prevista per il 1° marzo 2023, permetterà di adempiere all'obbligo, a carico di tutti i vettori aerei e per tutte le merci trasportate per via aerea, di integrare il set minimo di dati nel sistema con il resto delle indicazioni previste per la dichiarazione ENS completa. Con il rilascio della terza versione, nella fase finale di implementazione del sistema prevista per il 1° marzo 2024, saranno introdotte specifiche funzionalità per adempiere all'obbligo di presentare la ENS completa per tutte le merci movimentate con modalità di trasporto diverse da quella aerea.
Per ciascuna fase di attuazione del nuovo sistema è previsto un periodo transitorio per un collegamento graduale da parte degli operatori al nuovo sistema ICS2. Per quanto riguarda l'adeguamento dei sistemi elettronici alla Release 1 del nuovo sistema ICS2, la citata Decisione (UE) n. 2019/2151 ha istituito un periodo transitorio per un collegamento graduale – c.d. finestra di utilizzazione dei sistemi elettronici – decorrente dal 15 marzo 2021 al 1° ottobre 2021, come termine finale per la piena utilizzazione del sistema ICS2 da parte di tutti gli operatori economici coinvolti dalla prima fase. L'Agenzia Accise Dogane e Monopoli, con la citata circolare n. 11 del 2021, ha fornito le indicazioni relative all'adeguamento del sistema informativo dell'Agenzia stessa, nonché le modalità di trasmissione dei dati richiesti agli operatori interessati, le disposizioni per un puntuale adempimento degli obblighi a carico degli operatori postali e dei corrieri espresso, soggetti all'adempimento in questa prima fase di applicazione del sistema ICS2, e le tempistiche di decorrenza.
L'Agenzia precisa inoltre che, al termine del periodo transitorio della prima fase ora avviata, non sarà più applicabile la deroga, in caso di trasporto aereo, all'obbligo di presentazione della ENS per:
1) le merci contenute in una spedizione postale aventi come destinazione finale uno Stato membro;
2) le spedizioni per espresso di merci con valore intrinseco – così come definito all'art. 1, punto 48, del Reg. delegato (UE) n. 2015/2446 – minore di 22 euro, a condizione che le autorità doganali accettino, con l'accordo dell'operatore economico, di effettuare un'analisi del rischio utilizzando le informazioni contenute nel sistema dell'operatore economico o fornite da tale sistema.
Viene evidenziata, nella stessa circolare, l'introduzione di nuove deroghe al descritto obbligo di presentazione della ENS per determinate merci ed indipendentemente dalla modalità di trasporto utilizzata, con la modifica apportata all'art. 104 del Reg. delegato (UE) n. 2015/2446, innovato dal Reg. delegato (UE) n. 2020/877.
L'Agenzia, nella citata circolare, anticipa anche alcune indicazioni sui futuri adempimenti, che verranno introdotti con la seconda fase di rilascio del sistema ICS2 previsto, come detto, per il 1° marzo 2023, che pur ampliando l'ambito soggettivo dell'obbligo, continua a riferirsi solo al trasporto aereo, confermando comunque l'applicabilità a tutte le merci trasportate. Anche per la seconda fase è previsto un periodo transitorio – dal 1° marzo 2023 al 2 ottobre 2023 – entro il quale tutti i vettori aerei e gli operatori che adoperano modalità aerea (operatori postali, corrieri espresso e altri trasportatori) saranno tenuti a completare il passaggio dal precedente sistema ICS al nuovo sistema ICS2.
Per quanto riguarda tutte le altre modalità di trasporto (via marittima, vie navigabili interne, su strada o per ferrovia, merci spedite a mezzo posta e trasportate con le tali modalità di trasporto), l'obbligo di transizione al nuovo sistema diverrà operativo nella terza fase di implementazione del sistema di controllo ICS2, anche in questo caso con la possibilità di avvalersi di un periodo transitorio, dal 1° marzo 2024 al 1° ottobre 2024. Fino a tale data, precisa l'Agenzia, sussiste l'esonero dall'obbligo di presentazione della dichiarazione sommaria di entrata ENS per le spedizioni postali e per le merci contenute in una spedizione di valore minore di 22 euro, qualora la modalità di trasporto sia diversa da quella aerea. Un ulteriore esonero dall'obbligo di presentazione della ENS è previsto nell'ambito degli accordi internazionali conclusi dall'Unione europea con la Svizzera e la Norvegia, che hanno aderito al nuovo programma ICS2.
3. Il rafforzamento del processo di gestione dei rischi non finanziari
La Commissione europea, in definitiva, nell'ottica del rafforzamento del processo di gestione dei rischi non finanziari soggetti al controllo delle Dogane – previsto dal piano sull'unione doganale predisposto dalla stessa in affiancamento alla progressiva introduzione di misure di sicurezza atte ad evitare l'introduzione nel territorio doganale dell'UE di merci che possano costituire una minaccia per la sicurezza, per la salute pubblica, per l'ambiente o per i consumatori – persegue l'implementazione di nuovi strumenti per l'individuazione dei rischi, messi a punto nell'ambito del sistema elettronico ICS2, consentendo alle autorità doganali di collaborare in tempo reale nell'individuazione delle spedizioni a rischio, anche prima del caricamento delle merci sui mezzi di trasporto presso i Paesi terzi. Il sistema così implementato consentirà alle autorità doganali di raccogliere maggiori dati in una fase preventiva all'importazione, allo scopo di migliorare l'individuazione e il contrasto a eventuali minacce alla sicurezza dell'UE.
Il sistema ICS2, secondo la Commissione, sarà fonte di dati utili per incrementare la capacità di analisi, e sarà oggetto di un progetto pilota destinato ad esaminare le capacità di analisi congiunta dell'ICS2.
La Commissione è al lavoro per lo sviluppo di strumenti all'interno del sistema elettronico di sorveglianza dell'UE al fine di utilizzarne la serie completa di dati sulle importazioni e sulle esportazioni per analizzare le tendenze che influiscono sugli interessi finanziari dell'Unione.
Al fine di un ulteriore rafforzamento della sicurezza, della cooperazione tra le autorità doganali e le autorità di sicurezza e gestione delle frontiere, nonché delle sinergie tra i rispettivi sistemi d'informazione, il piano d'azione della Commissione prevede la realizzazione di uno studio di fattibilità dell'interoperabilità tra i dati dei sistemi gestiti dalle autorità di sicurezza e di gestione delle frontiere e il nuovo sistema doganale di controllo delle importazioni ICS2, da completarsi entro la fine del 2021: si punta a completare i collegamenti tra i vari sistemi prima dell'introduzione definitiva dell'ICS2, nel 2024. Un gruppo di esperti in materia doganale, di sicurezza e gestione delle frontiere degli Stati membri, convocato dalla Commissione, ha già svolto una valutazione preliminare dell'interoperabilità di tali sistemi con i sistemi doganali, valutando anche gli aspetti finanziari, operativi, tecnici e giuridici, comprese le questioni relative alla protezione dei dati e alla riservatezza, raccomandando, in particolare, un collegamento del sistema doganale di controllo delle importazioni con i dati del sistema d'informazione Schengen (SIS) e di Europol. Entro il 2021 dovrebbe essere definito lo studio di fattibilità riguardo l'interoperabilità tra questi primi tre sistemi, mirando a completare l'operazione di collegamento entro il 2024. L'obiettivo ultimo è ottenere una combinazione dei dati del sistema di sorveglianza doganale con tutti gli altri sistemi – compresi i sistemi relativi ai diritti di proprietà intellettuale (DPI), alla contraffazione (COPIS), l'antifrode (AFIS), IVA, piattaforme online, altri sistemi elettronici – prevedendo anche il ricorso all'intelligenza artificiale e/o all'apprendimento automatico, sviluppando un quadro di massima interoperabilità.
Le nuove disposizioni e, in particolare, gli obblighi degli operatori relativamente alla presentazione della dichiarazione sommaria di entrata merci saranno oggetto di successivo approfondimento da parte di Assonime.
